范志勇 中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

吴 锡中国人民大学经济学院研究生

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截至20世纪80年代中期，以自愿出口限制为主要形式的贸易保护政策没有达到预期效果，这推动了美国贸易政策出现重大转型。1985年9月，刚开始第二个任期不久的里根总统在白宫东厅举行的商业和贸易领袖会议上发表讲话指出，要使国际贸易体系行之有效，所有国家都应当遵守规则，所有国家都应当努力确保市场开放，并提出“自由贸易就是公平贸易”。[1]

里根总统阐述了美国政府关于什么是“非自由贸易”的五个立场：

第一，一国向其他国家的出口商品关闭其国内市场的情形；

第二，一国政府向本国制造商和农民提供补贴以使他们将货物倾销到其他市场；

第三，一国政府允许伪造或复制美国产品；

第四，一国政府以违反国际贸易准则的方式帮助其出口商，破坏公平竞争；

第五，一国政府向产业提供补贴使之获得商业优势并为之承担成本，从而使竞争对手承受不公平的负担。

里根总统宣称，美国将根据本国法律和《关贸总协定》采取一切必要行动追求美国在国际贸易中的权利和利益。所谓“一切必要行动”主要体现在两个方面：一是关于美元汇率，这导致后续1985年《广场协定》和1987年《卢浮宫协定》的签署；二是更加严厉的对外贸易政策。需要注意的是，美国贸易政策目标并非对世界关闭美国市场，而是要通过各种手段打开国外市场。

一、解决贸易问题不仅有壁垒，还有汇率——《广场协定》

事实上，就在1985年9月23日里根总统发表讲话的前一天（1985年9月22日），由美国政府主导的《广场协议》正式对外公布。里根总统1984年赢得连任后，由原任白宫办公厅主任詹姆斯·贝克（James Baker）担任财政部部长。这一人事任命极大地改变了美国政府对贸易政策的立场。贝克与20世纪70年代初期尼克松政府时期的财政部部长约翰·康纳利一样，担心美元持续走强会加剧贸易逆差，从而给国会带来推动贸易保护主义法案的借口。[2]同样也像康纳利那样，贝克也试图通过美元贬值来缓解贸易逆差的压力。

可以想象，这一次其他国家仍然像1971年那样不愿回应美国要求他们升值本国货币的呼吁。然而如果无法就美元贬值（其他国家货币升值）达成协议，这些国家将会面临美国国会所祭出的更严厉的贸易法案。尼克松政府为了迫使各国接受美元贬值，曾对各国征收10%的进口附加税。

然而这一次西方国家似乎接受了教训，经过多方努力，《广场协议》（Plaza Accord）得以达成。[3]日本和欧洲同意采取措施提高本国货币对美元的汇率，见图1。事实上，早在《广场协议》签订之前，受市场预期的影响，美元已经从1985年2月起已经开始贬值，并在接下来的4年内相对其他主要货币继续贬值。由于汇率变化对贸易流动的影响存在滞后性（所谓的J曲线效应），因此直到1987年美国的贸易逆差才逐渐缩小。

图1、美国实际有效汇率（2010=100）

数据来源：世界发展指数（WDI）

二、实施更加强硬的贸易政策

除了对美元采取行动外，美国政府开始对外国的“不公平贸易行为”采取更强硬的立场，并试图恢复双边和多边谈判减少贸易壁垒。这套计划的目的除了向国会传递政府正在积极化解贸易壁垒信息之外，还向主要贸易伙伴发出警告，并将争论焦点从关闭美国市场转向开放国外市场。

这套新计划的主要内容参见表1。[4]其中包括更加强势地动用《1974年贸易法案》中的301条款。在此之前，301条款并未在美国贸易法律实践中发挥重要作用。根据301条款，美国贸易代表有权调查外国政府任何“不公正、不合理或歧视性”的，并“给美国商业造成负担或障碍”的行为、政策或做法，并采取应对措施。这种调查的第一步一般是一家企业或一个行业协会向美国贸易代表办公室提起申诉，而贸易代表办公室有全面裁量权决定是接受还是驳回相关案件。在所有此类调查中，美国贸易代表办公室都会寻求与那些其政策受到审查的外国政府进行协商沟通以解决问题。如果协商解决不了问题，则会采取一系列补救性强制行动，其中主要是对该国出口产品征收更高关税进行报复。

美国政府首次动用“301条款”是在福特政府时期。1976年，美国政府针对日本的钢铁行业发起相关调查，并推动达成贸易限制协议。最终美国与日本签订《美日特殊钢进口配合限制协定》，迫使日本自愿限制对美钢铁出口。不过这一阶段301条款的动用更多以促成对方让步、达成出口限制协议为结果，并未出现强硬的报复性制裁措施。到了里根政府时期，1987年对日本半导体产品加征100%报复性关税，才让301条款的单边制裁属性充分显现，使其成为美国对外挥舞的“贸易大棒”。

三、1988年《综合贸易与竞争力法案》

1986年至1987年间，国会一方面加大对政府的施压力度，要求政府积极进行政策调整以应对贸易形势的变化；另一方面也在开始新的贸易法案立法行动，并且得到共和党和民主党的一致支持。随着民主党在1986年11月的中期选举中获胜，民主党实现了对国会的完全控制，为通过新的贸易法案铺平道路。

1988年通过的《综合贸易与竞争力法案》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，OTCA）成为美国推行“公平贸易”政策的关键法律支撑，标志着“公平贸易”从政策理念走向制度化。这一法案对《1974年贸易法案》进行了实质性修改，将原本的“301条款”拓展为“超级301条款”和“特别301条款”，把适用范围扩大到更多所谓的“不公平贸易行为”，如知识产权侵权、市场准入壁垒等都被纳入管控范畴。该法案的出台，让美国拥有了以单边制裁手段逼迫贸易伙伴调整政策的合法依据，也使反倾销、反补贴、技术壁垒等非关税措施，逐渐取代传统关税成为美国维护贸易利益的主要工具。

具体来看，在扩大政府贸易谈判权方面，法案授予总统新的谈判权，使得行政部门可以在5年内将关税降低50%。谈判权还确保国会将对任何需要修改国内立法的贸易协定进行所谓“快速机制”审议，即总统将协定提交国会之后，国会需要在60天内予以批准或否决并且不得附加任何修正案。这些条款为之后乌拉圭回合贸易谈判的最终完成创造了条件。该法案最引人瞩目的是将《1974年贸易法案》的“301”条款扩展为“超级301”条款和“特别301”条款。“超级301”条款要求美国贸易代表办公室在1989年和1990年确定重点国家，并在一定的时间段内通过谈判消除针对美国主要出口产品的壁垒。“特别301”条款则要求美国贸易代表办公室审查其他国家未能尊重知识产权的情况，尤其是影响到高科技（软件和半导体）、娱乐（电影和音乐录音）和制药行业的情况。

除此之外，二战后，美国的外商直接投资几乎完全以对外投资为主；20世纪70年代，外商直接投资开始流入美国，到80年代中期，美国已成为全球最大的外商直接投资东道国。加强对外资对本国资产收购的审查成为这一时期美国对外政策的另一个重点。

作为《1988年综合贸易与竞争力法》一部分通过的还有《1950年国防产品法》第721节修正案——《埃克森-弗洛里奥修正案》（Exon-Florio Amendment）。这部法案成为美国外资国家安全审查制度的奠基性法律，其核心内容是授权总统外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）审查并阻止威胁美国国家安全的外国并购。[5]这部法案通过的直接动因是为应对20世纪80年代以来日本企业大规模收购美国高科技与国防相关企业。通过建立常态化、非紧急状态下的外资国家安全审查机制，这部法案试图防止外国控制损害美国国防能力、技术领先与关键基础设施安全。2007年和2018年，根据《外国投资和国家安全法》和《外国投资风险审查现代化法》，外国投资委员会审查的范围不断扩大，审查范围覆盖非控股投资、关键技术/数据/基础设施、追溯审查等。外国投资委员会监控的主要对象也从20世纪80年代的日本，过度倒进入21世纪之后的中国。

到20世纪80年代末，美国在贸易问题上的巨大政治压力已经大为缓解。1988年美元实际有效汇率已经回落到1980年的水平。整体贸易逆差，特别是制造业产品的贸易逆差出现明显改善，经济扩张也使得失业率降低。因此，国会应对贸易问题的压力也开始消退。

四、20世纪80年代的美日贸易摩擦

除了一系列法规的变革之外，整个20世纪80年代美国贸易摩擦的经典案例就是美国和日本之间的贸易摩擦，尤其是美国和日本在汽车和半导体等领域的竞争。时至今日，这些案例对我们仍有借鉴意义。

20世纪80年代初，随着美国深陷“滞胀”，里根政府的减税与扩军政策导致财政和贸易出现“双赤字”。再加上美国高利率政策导致美元升值，美国对日本的贸易逆差快速增长。1980年日本对美国贸易顺差约为69亿美元；1985年日本对美国贸易顺差约为393亿美元，占美国总逆差约1/3，见图2。20世纪60年代之后，随着日本在资本与技术密集型产业对美国实现的快速赶超，汽车、半导体和电子产业成为20世纪70年代之后美日贸易摩擦的焦点。美国指责日本存在封闭市场、政府补贴、非关税壁垒等“不公平贸易”行为，日本则认为美国产业竞争力下降是自身结构问题。在对日本的贸易摩擦中，美国并不局限于贸易政策。对日本的产业限制和发展打压从单一产业限制（如最初的自愿出口限制）转向宏观政策协调（汇率问题），再到市场准入与法律制裁（301条款）的综合施压，这些政策的目标是在削减对日本贸易逆差的同时，打开日本市场、维持美国产业霸权。

图2、日元兑美元汇率以及日本对美国净出口

数据来源：Wind

从事后结果来看，这些政策再加上日本自身的政策失误终结了日本对美国的追赶趋势，但日本对美国净出口顺差的局面并未得到缓解。图3显示尽管广场协定终结了日本对美国贸易顺差的增长趋势，但并未使日美贸易进入平衡状态。1985年《广场协定》签署之后的十年间，美国对日本贸易逆差维持在500亿美元左右的水平。进入21世纪的最初十年间，这一贸易逆差扩大到600亿—700亿美元的水平，尤其在2007年金融危机爆发之前，贸易逆差一度接近800亿美元。金融危机之后的十年间贸易逆差大致维持在500亿—600亿美元之间。

除了在贸易方面对日本进行限制之外，外国投资委员会也对日本在美投资进行了深度干预。表2列举了20世纪80年代以来受美国政府阻止的部分日资收购交易。20世纪80年代正值日本经济巅峰期，美国以半导体、国防技术为核心，全面阻止日企获取美国高科技资产，奠定外资审查制度基础。其中1986年里根政府以国家安全为由强力施压，否决日本半导体企业富士通（Fujitsu）对美国仙童半导体（Fairchild Semiconductor）收购案是一个极具代表性的案例。该否决案直接催生了国会通过《埃克森-弗洛里奥修正案》。最新的案例则是2025年初拜登政府以国家安全为由否决的日本企业对美最大规模收购案，也是冷战后美国对盟友日企最严厉的外资审查案例。

自20世纪90年代初日本金融泡沫崩溃之后，日本经济陷入了“失去的N个30年”怪圈。尽管有经济学家，如辜朝明将这一现象归因于日本经济衰退属于“资产负债表式”衰退。在房地产泡沫和金融泡沫崩溃过程中，日本家庭和企业的净资产头寸遭受重大损失。这导致日本企业在日后相当长时间内将主要收入用于偿债和修复资产负债表，忽略了在研发方面的投资。事后来看，这种方式相当不可取。修复资产负债表的目的似乎是想让企业体面地生存下去，而缩减研发投资无异于一场“慢性自杀”。企业虽然得以苟延残喘，但失去了竞争优势，最终的结局依然是沉默地从市场中消失。21世纪20年代初以来，中国房地产市场也遭遇了价格下降危机，但时至今日在高科技领域，中国企业依然保持着旺盛的投资热情。这就是20世纪20年代的中国经济，与21世纪90年代日本经济的本质区别。

[1]参见https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/remarks-white-house-meeting-business-and-trade-leaders

[2]康纳利有一句名言广为人知，即“美元是我们的货币，却是你们的问题”（The dollar is our currency, but it’s your problem）。2025年IMF前首席经济学家肯尼斯・罗格夫用作其著作《Our Dollar, Your Problem》的标题。

[3]长期以来，有一种观点将《广场协议》视为美国为阻止日本超越自身而发起的一场货币战争；而事实上《广场协议》及日元升值是日本政府在面对巨大贸易顺差和美国政府压力下在财政政策和货币政策之间做出的权衡取舍的结果，请参见船桥洋一：《管理美元》，中信出版社，2018年。

[4]具体内容参见https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/remarks-white-house-meeting-business-and-trade-leaders

[5]CFIUS（美国外国投资委员会）正式成立于福特总统时期的1975年，该机构由财政部牵头，初期仅负责监测外资趋势、提供政策建议，无强制审查与否决权。1988年根据《埃克森-弗洛里奥修正案》，国会正式赋予CFIUS外资国家安全审查权，并授权总统可否决威胁国家安全的交易，CFIUS成为实质性执法机构。2007年根据《外国投资和国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，FINSA）将CFIUS法定化，审查范围扩大至关键基础设施，强化透明度与国会监督，是CFIUS制度实现从行政命令主导走向国会立法固化的里程碑。2018年，进一步根据《外国投资风险审查现代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，FIRRMA），CFIUS大幅扩权，审查范围覆盖非控股投资、关键技术/数据/基础设施、追溯审查等。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。